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因此,在现代交通运输体系中,公路已不再仅仅是其重要的组成部分,它的重要地位已大大超过铁路和水路,成为交通运输的核心,在国民经济现代化和社会生活现代化中表现出越来越重要的作用。
战后日本经济迅速现代化的历程就充分证明了,只有公路的发达,才能真正做到人畅其行、物畅其流;才能节省时间、节省资源、提高效率,加快社会再生产的节奏,推动国民经济的迅速发展。
所以,研究日本的公路建设政策,对于推进我国的公路建设,克服经济发展中的薄弱环节,有其重要的借鉴意义。
战后初期,日本正处于美国占领军统治下,日本政府一方面接受美国占领军司令部的指示,对日本的政治、经济、教育等进行了改革;一方面集有识之士共商重建经济的大计。
在基础生产方面,推行了“倾斜生产方式”;在基础设施方面,重点抓了交通运输设施的修复。
因为,“倾斜生产方式”中的煤炭、钢铁和化肥皆属高运输量产品,必须有强有力的运输手段连接其每一个环节。
所以,吉田茂内阁把恢复被战争破坏的交通运输设施,也和“倾斜生产方式”中的煤炭、钢铁、化肥、电力同列为重点投资的对象,以保证“倾斜生产方式”的顺利进行和生活必需品的运输。
1947年6月1日上台的片山哲内阁在6月11日发表的“八项经济对策”中又进一步明确了这一点。
“对策”指出:“加强生产和提高劳动生产率——以煤炭、钢铁、运输为重点加强生产,制定以重建经济为指针的长期经济计划”。
1946年一1955年,日本由于财力紧张,汽车尚未普及,这时期交通运输政策的重点是铁路和海运。
具体到公路方面,日本政府实行了“恢复为主,建设为辅”的政策,主要内容有:(1)修复在战争中被炸坏的公路桥梁;(2)疏通遭战争破坏的公路,对连结大工业区和大城市间的主要干线、连结铁路和港口的公路,予以重点扶植;(3)从国外购进牵引式公共汽车。
为了实施上述政策,日本政府在1948年2月12日成立了建设省,下设道路局,作为公路恢复与建设的主管部门,并陆续主持制定了一些保证公路运输的恢复和推进公路建设的政策性措施与法规:
1948年12月19日,公布了《公路修缮法》,以使公路的修复工作有法可依并依法进行。
1949年6年29日,设置了旧道路审议会,旨在对现有的公路进行统一规划,提出修复与改造计划。
1951年3月31日,公布了《公共土木设施灾害复旧事业费国库负担法》,以使公路修复的资金来源有保证。
1952年6月6日,公布了《道路法》,10日公布了《旧道路整备特别措置法》。
1953年7月23日,公布了《道路整备财源临时措置法》,规定除汽油税(相当于我国的养路费)全部用于公路整备外,国家还要从财政预算中划出适当的财力,增加对公路建设的投资。
总之,在经济恢复时期日本的公路建设政策,是根据当时的具体国情,力求与整个国民经济的恢复政策相协调,并积极为以后的经济高速发展准备条件。
1955年,日本的人均国民生产总值已达到战前最好时期(1934至1936年)平均水平的105%,这标志着恢复经济的任务已基本完成。
在这种形势下,日本的民间企业设备投资形成了高潮,促成了1955～1957年间的所谓“神武景气”。
但是,在以民间设备投资为主导而形成“神武景气”的过程中,暴露了阻碍经济发展的许多问题。
主要问题之一就是社会资本的落后,交通运输能力的严重不足,成为经济发展中的“卡脖子”环节。
日本虽然在十年恢复时期对公路进行了整修,汽车的生产也由于美国侵朝战争的“特需”而有了一定的基础。
但是,由于大多数公路仍是路宽5.5米以下,没有铺装的低级公路,影响了汽车运输的效率,远远不能适应经济高速发展的要求。
而且,因为路面狭窄,人车不分流,经常发生交通堵塞,造成上班上学的困难和交通事故的增加。
对此,曾任日本经济企画厅经济研究所所长的内野达郎深有感触地指出:“在经济高速发展的过程中,总会有发生障碍的地方,在日本,社会资本落后所造成的障碍一直持续了若干年。
特别是,国营铁路的运输,在“神武景气”期间一直非常紧张,车站积压待运物资增多,不得不临时动员卡车运送。
鉴于“神武景气”时期的这种沉痛教训,便加速了全国纵贯公路和收费高速公路的建设”。
在需要和教训面前,以池田勇人内阁制定的《国民收入倍增计划》为代表,经济高速发展时期的日本历届政府在制定其经济计划时,都把充实社会资本摆在首位,把加强公路建设,增加公路建设投资作为充实社会资本的一贯政策。
《国民收入倍增计划》指出:“作为本计划的中心课题,可以举出以下诸点:社会资本的充实。
……由于经济高速增长,公路、港湾、用地、用水等社会资本,较之生产资本相对落后,它阻碍了经济增长。
基于上述观点,今后必须谋求完善下列各项设施:公路、港湾、铁路、机场等运输设施,电讯电话等通讯设施,并进一步完善工业用地、用水等产业布局条件。
《计划》在谈到各部门的具体政策时指出:关于公路,为适应汽车运输的飞速发展,必须大幅度地扩大投资规模。
同时,在充分考虑到未来的产业结构及地区结构的基础上,必须重点确立适应交通需要的最适宜的公路运输体系。
尤其应加强并完善下列公路:扩充大城市间交通的公路干线,缓和城市交通的街区公路及城市高速公路,连结大工业地带及其周围地带的公路网”。
此后的其他经济计划,如《经济社会发展计划》、《新经济社会发展计划》等,在具体涉及到加强公路建设的政策时,也都明确强调了这一点。
为了落实大力加强公路建设的政策,从1959～1973年,日本政府共制定了6个《道路整备5年计划》(由于政府的更迭,这些计划执行不满5年,便被新政府的新5年计划所代替),颁布了以《道路整备特别措置法》和《高速公路建设法》为核心的十几个有关加强公路建设、发展公路运输的法律,并成立了日本公路公团和几个高速公路公团,受建设大臣的委托,主持公路的建设与管理。
据统计,1959～1973年,日本公路建设的总投资共计167772亿日元,占同期国民生产总值7779974亿日元的2.16%,其中,国家财政对公路建设的投资为29784亿日元,占同期公路建设投资的17.8%。
经诸此种种努力,日本的公路建设按既定的政策,在经济高速发展时期也高速发展起来了。
至1973年,不但修建了连接全国主要城市和工业区的纵贯和横断公路,高速公路也从无到有发展起来,通车里程已达1200公里。
在陆运中1973年度与1955年度相比,公路的货运量由18.6%上升到70.7%;公路的客运分担率由30.3%上升到61.6%。
日本大力加强公路建设的政策,使公路运输由陆路运输的“配角”一跃而成为“主角”,为经济的高速发展和社会再生产的顺利进行,作出了重要贡献。
遭受第一次石油危机沉重打击的日本经济,在1974年爆发了战后最严重的经济危机,实际国民生产总值首次出现了战后的负增长,标志着日本战后经济高速增长时期的终结和稳定增长时期的开始。
面对“石油比水还便宜”时代的一去不复返和公害的蔓延、交通事故的增多,日本政府为了摆脱资源、能源对经济发展的制约,谋求经济的稳定增长和国土开发利用的均衡化和无公害化,开始对产业结构和产业布局进行调整,改变经济活动过分集中于京滨、中京、阪神和北九州四大工业地带的产业布局,建立北海道、北陆、中国、四国、东北等新的工业区,由据点式开发的集中布局向均衡布局发展,旨在建立一个追求效率和效益,经济稳定增长,环境优美的均衡发展社会。
与整个经济社会的发展政策相适应,日本公路建设政策的中心课题是建设现代化的公路运输体系。
基于高速公路表现出来的越来越大的经济效益和快速、灵便、事故少的特点,公路建设政策的重点,除了继续加强纵贯全国的高速公路的建设和充实干线交通运输网外,把安全问题、环境问题和充实交通运输通信系统,也作为重要的施策,并以此为重点充实社会资本。
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